中国碳排放权交易体系：过去、现状和展望报告（2025年版）-EDF

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中国碳排放权交易体系：过去、现状和展望 1 中国碳排放权 交易体系： 过去、现状和展望 2025.07 2025 中国碳排放权交易体系：过去、现状和展望 2 EDF 目录 摘要 I 1. 中国碳排放权交易体系概述 1 1.1. 背景 1 1.2. 中国碳排放权交易体系发展历程 2 2. 中国全国碳排放权交易市场的现阶段特征 9 2.1. 中国全国碳排放权交易市场的制度体系 11 2.2. 中国全国碳排放权交易市场的核心政策设计 12 2.2.1. 覆盖范围 12 2.2.2. 总量设定 16 2.2.3. 配额分配 18 2.2.4. 监测、报告与核查（MRV） 19 2.2.5. 抵销 21 2.2.6. 交易 23 2.2.7. 履约与监督管理 23 2.3. 中国全国碳排放权交易市场关键基础设施 24 2.3.1. 中国全国碳排放权交易市场管理平台 25 2.3.2. 中国全国碳排放权注册登记系统 25 2.3.3. 中国全国碳排放权交易系统 25 3. 地方碳排放权交易市场概述 27 3.1. 地方碳排放权交易市场的发展历程 27 3.2. 地方碳排放权交易市场的经验 27 3.2.1. 不断建立健全监测、报告与核查（MRV）体系 28 3.2.2. 选择适当的覆盖范围 28 3.2.3. 以强度控制为目标的配额分配方法和配额管理制度 28 4. 中国全国碳排放权交易市场发展展望 31 5. 附录 32 5.1. 中国全国碳排放权交易体系主要政策文件（2020年至今） 32 5.2. 中国温室气体自愿减排交易体系情况介绍 34 6. 参考文献 35 中国碳排放权交易体系：过去、现状和展望 摘要 中国的碳排放权交易体系是利用市场机制积极应对气候变化、加快全社 会低碳转型的重要市场工具。中国自2010年开始建设试点探索碳排放 权交易体系，并在2021年正式启动全国碳排放权交易市场。经过4年运 行，中国全国碳排放权交易市场共覆盖电力、钢铁、水泥、铝冶炼四个行 业约3600家企业。覆盖的温室气体排放量约为80亿吨，是全球覆盖温室 气体排放最多的碳市场。作为新兴经济体中最早开始探索碳排放权交易 体系的国家，中国碳排放权交易市场的经验对其他发展中国家也有重要 的示范作用。 本报告全面梳理了中国碳排放权交易体系的历史沿革、现行政策、市场 运行成效、及未来展望。报告第一部分回顾了中国气候行动的政策背 景，并系统介绍了中国碳排放权交易市场的发展历程，包括地方试点的 探索、全国碳排放权交易市场的启动及其行业扩围进程。在第二部分， 报告详尽阐述了中国全国碳排放权交易市场的制度设计及政策设计逻 辑，包括基于强度的总量设定、配额分配机制、监测报告与核查（MRV） 体系、交易规则、履约管理及抵销机制等。第三部分回顾了地方碳排放 权交易市场的建设以及其主要的经验。第四部分结合国际经验和国内 的低碳政策方向，为中国全国碳排放权交易市场的持续完善提出中长 期工作建议。报告旨在为政策制定者、行业参与者及学术界提供系统 的分析与决策参考。 作者： 刘洪铭、陈志斌（ICAP）、张鑫 指导委员会： Suzi Kerr、赵小鹭 贡献者： 张铮、许翰森、胡弦 媒体联络： 朱莉萌（zhulimeng@cet.net.cn） 中国碳排放权交易体系：过去、现状和展望 ii EDF iiii EDF 中国碳排放权交易体系：过去、现状和展望 1 1.1. 背景 近年来，气候数据的变化不断提醒人们应对气候变 化的紧迫性。根据世界气象组织测算，2024年是全 球有记录以来最热的一年，年平均气温比工业化前 的平均气温高了1.55°C1，已经超过了《巴黎协定》下 的1.5°C温控目标。这意味着实现《巴黎协定》目标 的窗口迅速缩小。这个信号再次警醒全世界应对气 候变化已迫在眉睫，需要立即行动。 中国同样面临着因气候变化引发的极端天气带来 的严峻威胁。研究预测中国将面临更多的极端热 浪、暴雨、洪水、冰川退缩、永久冻土减少和沿海风 暴2。而据另一个研究测算，中国与气候变化相关的 直接经济损失已达到年均500亿美元。如果再不采 取有效气候变化减缓和适应措施，损失预计将进一 步增长3。 中国将应对气候变化全面融入国家经济社会发展 的总战略。2016年，中国与各缔约方共同签署《巴 黎协定》。中国在2020年9月宣布，承诺在2030年 前二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和 （即“30·60”目标），这体现了中国开展气候行动坚定 的决心和承诺。这一雄心随后在2021年提交的更新 版国家自主贡献（Nationally Determined Contributions, 简称NDCs）4和2024年发布的中国气候变化第一次双 年透明度报告5进行了重申。 作为利用市场机制控制温室气体排放的主要工具， 碳排放权交易体系被全球各国政府视为实现其 NDCs目标的关键政策。截至2025年4月，全球已有 38个碳排放权交易市场正在运行，另有20个正在 建设或考虑建设中。这些运行中的碳排放权交易市 场管控了全球温室气体排放总量的23%，所在辖区 约占全球约1/3的人口，国内生产总值（GDP）占全 球的58% 6。国际经验表明碳排放权交易市场通过 提供经济激励，减少使用化石燃料和降低二氧化碳 排放，从而以兼具成本效益的方式实现温室气体减 排目标。传统的命令和控制型政策，其减排成本和 有效性取决于管理者的知识和技能。相比之下，碳 排放权交易市场激励不同类型利益相关方和参与 者运用他们的专业知识来进行低成本减排，从而降 低了全社会的减排成本；碳排放权交易市场同时推 动了绿色技术创新和工业投资，为平衡经济发展与 碳减排关系提供了有效工具7。 在借鉴国际经验的基础上，中国也建立了中国全国 碳市场体系促进国内重点排放行业减排,这一体系 包括具有强制履约义务的中国全国碳排放权交易市 场，以及中国全国温室气体自愿减排交易市场（以下 简称“中国全国自愿减排交易市场”）。中国全国碳排 放权交易市场于2021年7月正式启动上线交易，将 发电行业从2019年起的排放量纳入管控范围。2025 年3月，中国全国碳排放权交易市场宣布扩大覆盖范 围（以下简称“扩围”），正式要求钢铁、水泥和铝冶炼 三个行业从2024年度起的排放纳入中国全国碳排放 权交易市场,从2025年起进行履约。至此，中国全国 第一章 中国碳排放权 交易体系概述 中国碳排放权交易体系：过去、现状和展望 2 EDF 碳排放权交易市场每年覆盖约80亿吨排放，占中国二氧 化碳排放量的60%以上8。中国全国碳排放权交易市场的 配额采用基于实际产量和排放强度的分配方法，未设定绝 对排放总量。 除了中国全国碳排放权交易市场外，中国于2024年1 月启动了中国全国自愿减排交易市场。中国全国碳排放 权交易市场与中国全国自愿减排交易市场在共同构成 了中国全国碳市场体系的同时，通过使用中国核证自愿 减排量（Chinese Certified Emission Reductions, 简称 CCERs）履约的抵销机制互相衔接。此外，中国全国自愿 减排交易市场产生的CCERs也可用于地方碳排放权交易 市场抵销和企业履行自愿气候承诺等用途。随着中国全 国自愿减排交易市场不断发展，它将在激励低碳技术的 应用发展以及推动全社会减排方面发挥重要作用。 1.2. 中国碳排放权交易体系发展历程 中国从2005年起开始利用市场化政策工具减少温室气 体排放。截至2025年，中国已先后建立八个地方碳排放 权交易市场、全国碳排放权交易市场和全国自愿减排交 易市场。 早 在 2 0 0 5 年，中 国 就 已 通 过 清 洁 发 展 机 制（C l e a n Development Mechanism, 简称CDM）参与国际碳市场， 了解了碳市场的原理和设计方法。自2011年以来，中国 探索建设国内地方碳排放权交易市场。2013-2014年间， 在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳“两省五市” 先后启动碳排放权交易地方试点。随后，作为中国首个生 态文明试验区的福建省于2016年启动了其省级碳排放 权交易市场，四川省则于2023年向中央政府申请在四川 联合环境交易所开展CCER交易。 经过多年的实践，七个试点碳排放权交易市场与福建省 碳排放权交易市场共同组成了八个地方碳排放权交易市 场，每个市场均建立了明确的规则和有效的监管框架。同 时，还建成了包括四川在内的九个CCER交易中心。更多 信息详见报告第三章。 2013年11月，通过了《中共中央关于全面深化改革若干 重大问题的决定》，提出将中国全国碳排放权交易市场建 设作为全面深化改革中的一项重要任务。 9 这标志着中国 开始着手设计全国碳排放权交易市场。在充分借鉴地方 试点碳排放权交易市场经验的基础上，中国启动了全国 碳排放权交易市场的设计和建设。 2017年12月，国家发展和改革委员会印发了《全国碳排 放权交易市场建设方案（发电行业）》，并召开工作电视电 话会议。这标志着中国全国碳排放权交易市场完成了总 体设计，开始进入建设阶段10。 2018年3月，包括设计和实施运行碳市场在内的应对气 候变化职能，由国家发展和改革委员会转隶到生态环境 部。这一安排提升了应对气候变化工作与环境污染防治 工作的协同，增强了生态环境保护工作的力度。生态环 境部在过渡期后开始整合碳市场建设与生态环境保护工 作，同时推进中国全国碳排放权交易市场的法律框架、制 度规定、数据管理、基础设施建设和能力建设等关键要 素。图1展示了中国碳市场建设的大事记。 历经两年多的筹备， 《碳排放权交易管理办法（试行）》于 中国碳排放权交易体系：过去、现状和展望 3 2020年12月公布，并于2021年2月1日起正式实施。印 发配套的配额分配方案和重点排放单位名单也在同一时 间发布，标志着中国全国碳排放权交易市场正式启动。截 至2025年6月，中国全国碳排放权交易市场已完成三个 履约周期，目前处于第四个履约周期。第一个履约周期覆 盖电力行业2019-2020年度的排放；第二个覆盖电力行 业2021-2022年度排放；第三个履约周期覆盖电力行业 2023年度排放；第四个履约周期覆盖电力、钢铁、水泥和 铝冶炼行业2024年度排放。每一个履约周期均包括碳排 放监测、报告、核查，配额预分配和调整，配额交易和配额 清缴的完整流程。在前两个履约周期的探索之后，中国全 国碳排放权交易市场由每两年进行一次配额清缴改为每 年一次，进一步鼓励重点排放单位加强日常碳管理工作 和交易活动。图2展示了前四个履约周期的中国全国碳排 放权交易市场发电行业的主要工作。 在已经结束的三个履约周期内，中国碳排放配额现货价格（ 碳价）稳步上涨。第一履约周期内，碳价每吨40–60元（6–8 美元左右）徘徊，第二个履约周期内稳步上升至每吨50–82 元（约7–11美元/吨）。而到2024年底，综合价格收盘价为 97.49元/吨（约14美元/吨）11。2022年《中国碳价调查》显 示，市场相关方预计中国碳价将在未来几年“稳步上升”， 预计到2025年将达到每吨87元（12美元）12。到2024年4 月，CEAs价格已经超过市场对2025年的预测。随着中国全 国碳排放权交易市场基准线的收紧和行业覆盖范围的扩 大，2030年碳价有望达到接近300元/吨（约42美元/吨）13。 截至2024年底，中国全国碳排放权交易市场的累计成交 量达6.3亿吨，累计成交额为430.33亿元人民币（约59.3 亿美元）14。2024年全年的配额成交量为1.89亿吨，成交 额为181.11亿元（约24.9亿美元）。这些不断增长的数字 是中国全国碳排放权交易市场启动以来持续完善的成 果，反映出市场参与者对中国全国碳排放权交易市场未 来的信心不断增强。更多详情请见第二章。 中国碳排放权交易体系：过去、现状和展望 4 EDF 4 EDF 图 1 中国全国碳市场体系建设的关键里程碑 6月：国家发展改革委发 布《温室气体自愿减排 交易管理暂行办法》 12月：发布《碳 排放权交易管 理暂行办法》 9月：习近平主席提 出中国将于2017 年启动全国碳排放 权交易体系 3月： “十三五”规 划《纲要》提出“推 动建设全国统一 的碳排放权交易 市场” 10月： 《“十三 五” 控制温室 气体排放工作 方案》提出建立 全国碳排放权 交易体系的具 体要求 3月：应对气 候变化和减排 职责转隶到新 组建的生态环 境部 3月：国家发 展改革委暂停 CCER项目审 定和CCER的 签发 12月： 《全国碳排放权 交易市场建设方案（发 电行业）》发布，标志 着全国碳市场进入基 础建设阶段 11月：党的十八届三中 全会通过《中共中央关 于全面深化改革若干重 大问题的决定》，推行碳 排放权交易体系建设全 国碳市场成为全面深化 改革的重点任务之一 2012 2013 2014 2015 2017 2018 2019 2016 中国碳排放权交易体系：过去、现状和展望 中国碳排放权交易体系：过去、现状和展望 5 12月：财政部发布《碳 排放权交易有关会计 处理暂行规定》 12月：发布《2019-2020年全国碳 排放权交易配额总量设定与分配实 施方案（发电行业）》 12月：发布《碳排放权交易管理办法（试行）》 5月：发布《碳排放 权登记管理规则（试 行）》 《碳排放权交易 管理规则（试行）》和 《碳排放权结算管理 规则（试行）》 6月：上海环境能源交易 所发布《关于全国碳排放 权交易相关事项的公告》， 对全国碳排放权交易的方 式、时段、账户等相关事项 进行了明确 7月：全国碳 排放权交易 市场正式启 动上线交易 12月：中央经济工作会议首次提出“创造 条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和 强度双控转变” 12月：全国碳排放权交 易市场第一个履约周期 顺利结束 3月：发布2021、2022 年度全国碳排放权交易 配额总量设定与分配实 施方案（发电行业） 10月：发布《温 室气体自愿减 排交易管理办 法（试行）》 9月：发布水 泥、铝冶炼行业 核算报告指南 和核查指南 10月：发布2023、2024 年度全国碳排放权交易 发电行业配额总量设定 和分配实施方案 1月：发布钢铁行业核算报告指南和核查指南 3月：发布《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》 1月：全国温室 气体自愿减排 交易市场启动 2月：国务院 发布《碳排放 权交易管理 暂行条例》 2020 2021 2023 2024 2026 2022 2025 中国碳排放权交易体系：过去、现状和展望 中国碳排放权交易体系：过去、现状和展望 6 EDF 图2 中国全国碳排放权交易市场各履约周期主要工作（发电行业） 本年度碳排放监测 配额预分配* *前三个履约周期中，预分配截止日期使用省级生态环境主管部门报送全国碳排放权注册登记机构的截止时间，在第四履约周期时使用省级生态环境主管部门向发电行业重点排放单位预分配 配额的截止时间 配额清缴履约期 上一年度碳排放报告及核查 根据核查结果调整最终配额 交易 2019.1 2020.1 2021.1 2022.1 2023.1 2024.1 2025.1 2026.1 第一履约周期（覆盖2019-2020年度排放） 第二履约周期 （覆盖2021-2022年度排放） 第三履约周期 （覆盖2023年度排放） 第四履约周期 （覆盖2024年度排放） 中国碳排放权交易体系：过去、现状和展望 7 中国全国碳排放权交易市场也有效推动了覆盖行业的 减排工作。2023年中国火电碳排放强度（单位火力发电 量的二氧化碳排放量）相比2018年下降2.38%16。与此同 时，超过80%的重点排放单位设置了专职人员负责企业 碳管理，其中约15%的重点排放单位成立了10人以上的 碳资产管理团队以处理其全国碳排放权交易市场相关事 务。有45%的重点排放单位计划将减排收益资金投入于 节能减排工作中16。 2025年5月， 《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场 建设的意见》正式发布，对全国碳排放权交易市场向绝 对总量过渡、扩大覆盖范围、实施配额有偿分配、建立 市场稳定机制、建设和推广自愿减排市场、提升市场活 跃度等重要工作提出了指导意见，为中国碳市场2025- 2030年的发展和完善指明方向。 7 图3 中国全国碳排放权交易市场启动以来的碳价15 120 80 60 100 20 40 0 元人民币/吨 2021/7/16 2022/1/1 2023/1/1 2024/1/1 2025/1/1 中国碳排放权交易体系：过去、现状和展望 8 EDF 8 EDF 中国碳排放权交易体系：过去、现状和展望 9 第二章 中国全国碳排放权 交易市场的现阶段特征 中国全国碳排放权交易市场已基本建立了制度框 架体系，明确了碳排放权交易市场的关键要素，包 括覆盖范围、总量设定、配额分配、核算、报告与核 查（Monitoring, Reporting and Verification，简称 MRV）、履约、交易和市场监管。表1展示了中国全国 碳排放权交易市场的关键要素。本章深入解析了中 国全国碳排放权交易市场的设计，详细介绍了各项 设计要素。同时，本章还分析了其设计背后的主要 考量，为读者展示了该体系框架和运作细节。 表1 中国全国碳排放权交易市场关键要素 关键设计 要素 具体内容 法律体系 ● 国务院公布的《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》）为中国全国碳排放权交易市场运 行管理提供法律依据，自2024年5月1日起施行。 ● 作为中国全国碳排放权交易市场的主管部门，生态环境部发布了《碳排放权交易管理办法（试行）》 以及一系列管理细则以及技术指南，对碳排放权交易市场运行进行具体规定。在《条例》生效前， 《碳排放权交易管理办法（试行）》是中国全国碳排放权交易市场运行的法律依据。 覆盖范围 ● 覆盖的行业：发电行业，钢铁行业，水泥行业，铝冶炼行业 ● 覆盖的温室气体种类：所有行业均管控二氧化碳，除此以外，铝冶炼行业还覆盖四氟化碳（CF4）和 六氟化二碳（C2F6）。 ● 管控主体：企业（即重点排放单位） 17，但MRV和配额分配是以规定的企业内排放设施为边界。 ● 覆盖的排放源：第一个和第二个履约周期中，覆盖范围包括因化石燃料消费产生的直接排放，和由 发电设施消费购入电力所产生的间接排放。第三个履约周期起，间接排放不再纳入覆盖范围。 ● 纳入门槛：覆盖行业内经最近一次核查结果确认以及上年度新投产预计年度直接排放量温室气体 排放量达到2.6万吨二氧化碳当量的企业。 ● 重点排放单位数量：第一个履约周期纳入了2162家重点排放单位，第