数字中国十五五发展趋势白皮书-华信咨询

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数字中国“十五五”发展趋势白皮书 华信咨询设计研究院有限公司 2025 年 12 月 30 日 版权声明 本报告版权属于华信咨询设计研究院有限公司，并受法 律保护。转载、摘编或利用其他方式使用本报告文字或者观 点的，应注明“来源：华信咨询设计研究院有限公司”。违 反上述声明者，本公司将追究其相关法律责任。 编制单位： 华信咨询设计研究院有限公司 指导专家： 朱敏 张燕 编写人员： 崔文昌 周校培 莫思佳 杨 俊 章中泽 范恬盈 余柯蓉 前 言 2025 年是我国“十四五”规划的收官之年，也是“十五 五”规划的谋篇布局之年。当前，新一轮科技革命与产业变 革纵深推进，人工智能等新兴技术蓬勃兴起，信息化发展正 经历从数字化、网络化向智能化的全面跃升。党中央、国务 院高度重视数字中国建设，习近平总书记多次作出重要指示 批示，为推进数字中国战略提供了根本遵循。在习近平新时 代中国特色社会主义思想的科学指引下，各地区、各部门积 极贯彻落实数字中国战略部署，面向“十五五”，统筹推出 一批重大工程、重大项目、重大政策和重大改革举措，显著 增强了未来发展的确定性与导向性。本白皮书旨在系统研判 “十五五”时期数字中国“2522”整体框架下的发展趋势、 核心挑战与政策路径，力求为政府部门决策、产业布局调整 及学术研究提供前瞻、务实的研究参考，助推构建包容普惠、 智能绿色、安全可靠的数字中国，共同绘就面向未来的数字 中国蓝图。 目 录 一. 数字中国概述.....................................................................................................1 （一） 数字中国的本质内涵不断明晰...........................................................1 （二） 数字中国建设呈阶梯式渐进趋势.......................................................2 （三） 各领域数字化建设全面深入推进.......................................................3 二. “十五五”数字中国发展现状与特征.............................................................8 （一） 数字基础设施提档升级，实现新跃升...............................................8 （二） 数据要素市场化改革步入效能提升与价值贯通新阶段.................16 （三） 新资源新技术引领数字经济高质量跃升.........................................19 （四） 数字政府呈现一体协同、数智融合趋势.........................................29 （五） 数字文化进一步迈向普惠化、数智化.............................................33 （六） 数字社会向普惠化、品质化和协同化升级.....................................35 （七） 数字生态文明呈现全域感知、智能驱动、精准治理新格局.........43 （八） 数字技术安全双轨并进，内外环境深化发展.................................45 三. “十五五”数字中国发展问题.......................................................................54 （一） 数字基础设施面临迭代升级和价值转化双重挑战.........................54 （二） 数据要素市场化配置改革面临系统性挑战.....................................56 （三） 数字经济核心技术受制，区域发展失衡.........................................57 （四） 数字政府发展面临统筹集约、数据贯通、协同联动多重挑战.....60 （五） 数字文化发展效能仍有提升空间.....................................................61 （六） 数字社会面临资源配置不均、服务供给粗放、治理协同不足等系 列挑战 62 （七） 数字生态文明体系亟待进一步健全完善.........................................64 （八） 数字技术发展与安全任务艰巨，国际突破壁垒构建互信挑战巨大 65 四. “十五五”数字中国发展建议.......................................................................69 （一） 推动数字基础设施实现能级跃迁，全面增强其对新质生产力支撑 效能 69 （二） 建设制度保障与市场支撑协同联动的数据资源流通体系.............70 （三） 强创新、促融合，做强做优区域特色数字经济.............................71 （四） 打造集约、高效、智能的数字政府.................................................72 （五） 打造自信繁荣的数字文化.................................................................74 （六） 以数智赋能，促进社会普惠协同.....................................................75 （七） 深化以智慧治理和绿色发展为导向的数字生态文明建设.............76 （八） 技术安全双轮驱动，优化内外协同发展环境.................................77 五. “十五五”数字中国领域服务能力...............................................................79 （一） 规划咨询服务能力.............................................................................79 （二） 项目交付案例清单.............................................................................80 数字中国“十五五”发展趋势白皮书 1 一. 数字中国概述 数字中国是以数字化和信息化为特征，以新发展理念为 指引，以全面用数赋智为手段，以提高社会整体发展效率和 提升人民幸福感为目标，以国家治理能力和治理体系现代化 为支撑的一项社会主义现代化强国建设远景工程。 （一） 数字中国的本质内涵不断明晰 数字中国的时代内涵，体现为数字技术对生活方式、生 产方式、治理方式的全面变革。自 2015 年 12 月，习近平总 书记在第二届世界互联网大会上首次正式公开提出了“数 字中国”的概念之后，数字中国的内涵在发展中不断深化。 一是应用体系更加完善，“十四五”规划对数字中国作出专 篇部署，提出加快经济、社会、政府、生态四大领域的数字 化建设，2023 年《数字中国建设整体规划布局》发布，新增 数字生态文明，推动数字技术与经济、政治、文化、社会、 生态文明建设“五位一体”深度融合。二是总体框架逐步成 熟，《数字中国建设整体规划布局》系统部署“2522”框架， 提出夯实基础、赋能全局、强化能力、优化环境的战略路径。 《数字中国建设 2025 年行动方案》为面向未来的数字化发 展绘制了系统性蓝图，标志着数字中国建设从“顶层设计” 转向“全面施工”。三是数据要素成为主要抓手，从“数据 二十条”的发布，到国家数据局的成立，2025 年 5 月国家数 据局局长刘烈宏在湖北调研时明确提出：“要把数据要素市 数字中国“十五五”发展趋势白皮书 2 场化改革放在核心位置”，数据逐渐成为经济社会发展的总 抓手。 （二） 数字中国建设呈阶梯式渐进趋势 信息化起步阶段（1994 年-2000 年）：该阶段的特征是 以互联网为媒介的信息化，逐渐渗透至政治、经济、社会等 各个领域。1994 年中国全功能接入国际互联网，这标志着中 国互联网时代的开端，互联网开始进入公众生活并得到迅速 发展。1996 年中国成立了“国务院信息化工作领导小组”， 并于次年召开了第一次全国信息化工作会议，将信息化建设 上升为国家行动。1999 年国家启动“政府上网”工程，标志 着中国政务普遍步入网络化阶段。与此同时，中国四大骨干 网和主要电信运营商陆续开通并实现互联互通，初步搭建了 中国网络基础设施的基本框架。 数字化成长阶段（2001 年-2014 年）：该阶段的特征是 以“数字福建”为代表展开地方探索，电子政务加速推进， 数字化商业探索全面发力。2000 年，时任福建省省长的习近 平总书记亲自领导“数字福建”建设，跳出了技术层面，走 向了自然、经济、社会、文化等领域的全面数字化、信息化 和现代化。围绕“两网一站四库十二金”等国家级信息系统 的建设，中国电子政务全面加速推进。为了适应移动互联时 代的国家治理和全球治理，2014 年中央网络安全和信息化领 导小组成立;政务微博、政务服务 APP、政务部门微信公众号 数字中国“十五五”发展趋势白皮书 3 等也不断兴起，极大地推进了政务信息公开和提升了政府运 行效率。与此同时，中国的数字化商业探索全面发力，搜索 引擎、电子商务、移动支付、即时通讯、社交媒体、在线视 频等商业形态如雨后春笋般涌现。3G、4G 网络以及智能手机、 应用软件(APP)的碰撞推动中国形成移动互联的浪潮。 数字化引领阶段（2015 年至今）：该阶段的特征是“数 字中国”上升到国家战略地位，数字技术以新理念、新业态、 新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建 设各领域和全过程。2015 年 12 月，习近平总书记在第二届 世界互联网大会上首次正式公开提出了“数字中国”的概 念，并发布了“数字中国”的建设纲领。党的十九大将“数 字中国”作为国民经济社会发展的重要推手纳入报告之中。 “十四五”规划中设立专篇对“加快数字化发展建设数字中 国”作出重要部署，自此“数字中国”上升为国家战略。2023 年 2 月，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规 划》，系统部署“2522”框架，整体布局为数字化建设提供 方向性指引。2023 年 10 月，国家数据局成立，解决了职责 分离问题，加速了数据资源汇集，推动数据要素市场化配置 改革，在政府层面形成合力推动数字中国建设走深向实。 （三） 各领域数字化建设全面深入推进 随着“数字中国”建设全面启动，在党中央、国务院和 各级政府的统一部署领导下，各垂管条线的数字化建设全面 数字中国“十五五”发展趋势白皮书 4 提速，一系列重要政策文件正式印发，各项工作有条不紊地 展开。 表 1 数字中国“2522”各领域相关政策趋势分析 垂管条线 重点任务 “十五五”阶段数字化建设主要 投向 政策依据 网络基础 设施 • 5G 建设 • 千兆城市 • 卫星互联网 ①加速 5G 网络向偏远地区延伸， 推进 5G 网络向 5G-A 升级演进 ②加快千兆城市建设（中西部和东 北地区） ③深入推进 IPv6 规模部署和应用 ④推进卫星通信系统与地面移动 通信网络、数据中心和骨干网融合 组网 • 工业和信息化部等十二部门印发《5G 规模化应用“扬帆”行动升级方案》 • 工业和信息化部等十一部门印发《关 于推动新型信息基础设施协调发展有 关事项的通知》 • 中央网信办等三部门印发《2025 年深 入推进 IPv6 规模部署和应用工作要 点》 算力基础 设施 • 绿色算力集群 • 算力一体化调度 ①国家枢纽节点外原则上不得新 建各类大型或超大型数据中心，支 持清洁能源丰富的非国家枢纽节 点地区建设绿色数据中心 ②建设算力服务平台 ③探索建设城市算力网 ④算力互联互通平台（国家、区域、 行业） • 国家发展改革委等部门印发《关于深 入实施“东数西算”工程加快构建全 国一体化算力网的实施意见》 • 工业和信息化部印发《算力互联互通 行动计划》 应用基础 设施 • 交通感知网络 • 电力智能调度 • 低空数字基础设 施 ①体系化部署交通基础设施运行 状态感知设备 ②完善充电基础设施网络布局 ③建设源网荷储协同的智能微电 网项目 ④建设虚拟电厂 ⑤推动公共设施数字化改造（城市 建筑、道路桥梁、地下管廊、燃气 热力等） ⑥探索发展数字低空基础设施（重 点布局低空智能网联等基础设施） • 财政部、交通运输部《关于支持引导 公路水路交通基础设施数字化转型升 级》 • 国家发展改革委、国家能源局、国家 数据局印发《加快构建新型电力系统 行动方案（2024—2027 年）》 • 国家发展改革委、国家数据局、财政 部、自然资源部印发《关于深化智慧 城市发展 推进城市全域数字化转型 的指导意见》 • 《关于 2024 年国民经济和社会发展 计划执行情况与 2025 年国民经济和 社会发展计划草案的报告》 • 低空经济发展司召开推动低空智能网 联系统建设专题座谈会 数据基础 设施 • 可信数据空间 ①建设可信数据空间（企业、行业、 个人、跨境） ②探索数场、数联网、数据元件等 建设 • 国家发改委、国家数据局、工业和信 息化部印发《国家数据基础设施建设 指引》 数字中国“十五五”发展趋势白皮书 5 数字经济 （数字产 业化） • 数字产业集群 • 数字产业新业态 ①梯次培育布局具有国际竞争力、 区域支柱型、区域特色型数字产业 集群 ②培育数字新产业新业态（人工智 能、智能算力、数据产业、数据标 注产业） • 国家发展改革委 国家数据局印发 《2025 年数字经济工作要点》 • 国务院办公厅《关于推进数字经济高 质量发展的意见》 • 国家发展改革委《关于促进数据标注 产业高质量发展的实施意见》 数字经济 （产业数 字化） • 数字化转型（点- 线-面） • 数字化转型服务 生态 ①中小企业数字化转型 ②“一链一策”重点行业数字化转 型，工业互联网平台 ③重点集群和园区数字化转型 ④培育数字化转型服务生态（公共 服务平台，数字化解决方案供应 商，轻量化、低成本解决方案和服 务供给） • 国家发展改革委 国家数据局印发 《2025 年数字经济工作要点》 • 国务院办公厅《关于推进数字经济高 质量发展的意见》 • 工信部等四部门《中小企业数字化赋 能专项行动方案（2025—2027 年）》 • 商务部关于印发《深化国家级经济技 术开发区改革创新以高水平开放引领 高质量发展工作方案》 数据资源 体系 • 数据共享开放 • 数据授权运营 • 数据流通交易 ①公共数据资源供给（跨层级、跨 地域、跨系统、跨部门、跨业务政 务数据共享和业务协同；公共数据 开放） ②公共数据授权运营（公共数据授 权运营平台，对接国家公共数据资 源登记平台） ③数据开发利用（数据交易、数据 市场监测、数据创新应用、数据资 产入表） • 国家发展改革委 国家数据局印发 《2025 年数字经济工作要点》 • 国家数据局《数字中国建设 2025 年行 动方案》 • 国家数据局《可信数据空间发展行动 计划（2024—2028 年）》 • 国家发展改革委 国家数据局 工业和 信息化部《国家数据基础设施建设指 引》 • 中共中央办公厅 国务院办公厅《关于 加快公共数据资源开发利用的意见》 • 国家发展改革委 国家数据局《关于建 立公共数据资源授权运营价格形成机 制的通知》 • 国家发展改革委 国家数据局关于印 发《公共数据资源授权运营实施规范 （试行）》的通知 • 国家数据局召开培育全国一体化数据 市场座谈会 • 国务院《政务数据共享条例》 网信 公安 密码管理 • 国产替代 • 等保测评 • 密评 ①2025 年底，全国党政机关需完 成核心业务系统全面国产化替代 ②等保三级及以上系统每年至少 进行一次等级测评 ③重要网络与信息系统建成运行 后，每年至少开展一次商用密码应 用安全性评估 • 国产化替代涉及网信办等部门（网上 查不到目标分解的政策原文，可能是 密件） • 公安部《网络安全等级保护条例》； 等保 2.0 标准 • 国务院令第 760 号《商用密码管理条 例》；密码管理局《商用密码应用安 全性评估管理办法》 数字中国“十五五”发展趋势白皮书 6 公安 • 感知体系 • 视频管理 • 新技术应用 ①严密社会面整体防控，加强人员 密集场所等重点部位巡控 ②建设公共安全视频图像信息系 统 ③建立完善“专业+机制+大数据” 新型警务运行模式 ④推进新技术装备建设应用（无人 机、巡查机器人等） • 公安部印发《公共安全视频图像信息 系统监督管理工作规定》 • 2025 年 5 月全国治安管理工作视频会 • 2024 年 11 月公安部党委（扩大）会 议 • 2024 年 10 月全国公安厅局长座谈会 交通 • 公路桥梁检测 • 路网运行监测 • 两客一危监管 ①推进公路桥梁隧道结构监测系 统建设 ②面向公路水路交通基础设施，建 设数字化感知网络、智能化管控系 统 ③围绕“两客一危”车辆等，加强 重大危险源提级管控工作 ④大力促进邮件快件智能安检设 备等先进装备和北斗终端应用 • 交通运输部等十三部门印发《交通运 输大规模设备更新行动方案》 • 财政部、交通运输部印发《支持引导 公路水路交通基础设施数字化转型升 级》 • 交通运输部印发《关于进一步推动公 路桥梁隧道结构监测系统工作实施方 案（2024-2030 年）》 • 2025 年 5 月交通运输部党组会和部务 会 住建 • 韧性城市 • 城市更新 • 数字住建 ①智能化市政基础设施建设和改 造（重点推进城市生命线安全工 程） ②城市道路基础设施智能感知系 统（车路协同） ③智慧住区 ④完善城市信息模型（CIM）平台 （国、省、市三级） ⑤搭建完善城市运行管理服务平 台 ⑥整合共享信息系统（大平台、大 数据、大系统） • 两办印发《关于推进新型城市基础设 施建设打造韧性城市的意见》 • 住建部印发《“数字住建”建设整体 布局规划》 自然资源 • 提升数字化治理 能力 ①建成自然资源“一张网、一张图、 国土空间基础信息平台” ②推动平