2025一体化政务大数据体系建设实践指南1.0

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版权声明 本报告版权属于 CCSA TC601 大数据技术标准推进委 员会，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本报 告文字或者观点的，应注明“来源：CCSA TC601 大数据技 术标准推进委员会”。违反上述声明者，本院将追究其相关 法律责任。 编制说明 本报告由 CCSA TC601 牵头撰写，在撰写过程中得到了多家单位 的大力支持，主要的参编单位及人员如下： 主要参编单位：中国信息通信研究院、清华大学、华为技术有限 公司、浪潮云信息技术股份公司、浪潮软件科技有限公司、云赛智联 股份有限公司、腾讯云计算（北京）有限责任公司、中移系统集成有 限公司、浦东新区大数据中心、福建大数据一级开发有限公司、东软 集团股份有限公司、京信科技股份有限公司、数字广东网络建设有限 公司、中电海康集团有限公司、苏州龙石信息科技有限公司、普元信 息技术股份有限公司、阿里云计算有限公司、数字郑州科技有限公司、 中电云计算技术有限公司、湖北省数字产业发展集团、武汉大数据产 业发展有限公司、联通数据智能有限公司、重庆信息通信研究院、杭 州数梦工场科技有限公司、北京中软国际信息技术有限公司、蜜度科 技股份有限公司、启明星辰信息技术集团股份有限公司、河海大学、 石河子大学、枣庄市民卡管理有限公司、包头市大数据中心、湖南宝 庆数联科技有限公司 编写组主要成员：姜春宇、庞伟伟、王苏婉、康宸、刘宾、王跃、 莫莉娟、傅建平、胡雨亭、倪海波、邓东、李连伟、李传忠、荆潇、 田震、李照川、陈正伟、周海涛、徐松林、胡鑫、赵明君、段胡胡、 索飞飞、郝颖、李巍、郝振军、王俊青、常鹏飞、沈王恒、涂平、 石福仁、许强、林涛、梁孟、林嘉敏、陈胜凯、周海军、卢毅辉、 毛舒凯、练海荣、孙晓宁、李书超、孟庆余、程晶、王芳、郑丹辉、 高孟毅、魏涛、代强强、唐琴、吴丹、王骏涛、杨娜、王辉、王项男、 谭晟中、张芬、桑海岩、范雨晓、余静雨、念灿华、何转琴、白鉴欣、 沙剑锋、王君、王昉、周瑞群、张国宝、高攀、杨景雯、潘隆、 张广运、王志明、李娜、郝叶飞 前 言 《全国一体化政务大数据体系建设指南》指出，到 2025 年，全 国一体化政务大数据体系更加完备，政务数据管理更加高效，政务数 据资源全部纳入目录管理。《关于深化智慧城市发展 推进城市全域 数字化转型的指导意见》指出，要加快完善省、市两级政务数据平台， 整合构建全国一体化政务大数据体系。2025 年 5 月国务院常务会议 审议通过《政务数据共享条例（草案）》，首次以行政法规形式明确 政务数据共享内容，为构建全国一体化政务大数据体系提供基本遵循。 截止 2023 年，全国一体化政务服务平台数据共享枢纽累计发布数据 资源 2.06 万类，支撑各地区各部门共享调用 5300 余亿次，我国已有 226 个省级和城市的地方政府上线数据开放平台，开放的有效数据集 达 34 万个，横向联动、纵向贯通的全国一体化政务大数据体系已初 步形成。 然而，各地区、各行业因其发展基础及资源禀赋不同，不同地区 不同行业一体化政务大数据体系建设仍处于不同发展阶段，在管理机 制、技术能力、运营水平、场景创新等方面存在差异。为凝聚产业共 识，CCSA TC601 依托一体化政务大数据体系能力成熟度（GDMM） 评估调研成果及产业界先进实践共同研究一体化政务大数据体系建 设实践方法论。本文从一体化政务大数据体系的概念内涵及政策要求 出发，明确建设目标、建设维度等总体视图，并从统筹管理一体化、 数据目录一体化、数据资源一体化等九个维度梳理行业先进实践经验。 结合大模型技术在政务领域的最新应用实践，本文进一步分析政务大 模型在一体化政务大数据体系建设中的作用和意义，并对一体化政务 大数据体系的发展态势进行研判和展望。 目 录 一、 一体化政务大数据体系建设总体概述............................................................. 1 （一） 一体化政务大数据体系概念内涵.......................................................... 1 （二） 一体化政务大数据发展政策背景.......................................................... 1 （三） 一体化政务大数据体系建设意义.......................................................... 2 二、 一体化政务大数据体系建设总体视图............................................................. 4 （一） 建设目标.................................................................................................. 4 （二） 建设维度.................................................................................................. 6 （三） 等级要求.................................................................................................. 7 三、 一体化政务大数据体系建设实践..................................................................... 9 （一） 推进基础保障体系建设，夯实地方政务数据管理基础...................... 9 （二） 统筹管理一体化，助力政府侧数据共享协调集约利用.................... 12 （三） 数据目录一体化，盘点数据底数构筑数据资源总账本.................... 14 （四） 数据资源一体化，归治用一体发挥数据资源汇聚效益.................... 16 （五） 数据服务一体化，构建数据服务总门户聚焦创新应用.................... 18 （六） 共享交换一体化，建设一体化级联贯通共享交换体系.................... 20 （七） 算力设施一体化，数智融合前瞻性打造存算基础底座.................... 21 （八） 标准规范一体化，构建全面规范数据标准化管理体系.................... 23 （九） 安全保障一体化，构筑政务数据全生命周期安全根基.................... 24 （十） 一体化政务大数据体系能力成熟度评估模型（GDMM）................26 四、从政务数字化到政务数智化，政务数据应用边界持续拓展......................... 29 （一） 大模型助力政务行业数智化转型........................................................ 29 （二） 政务大模型应用能力成熟度概述........................................................ 30 （三） 政务大模型创新应用典型场景............................................................ 32 五、一体化政务大数据体系建设未来展望............................................................. 35 （一） 发展展望................................................................................................ 35 （二） 下一步发展建议.................................................................................... 36 附录：一体化政务大数据体系建设优秀案例 图 目 录 图 1 一体化政务大数据体系总体视图.................................................................... 4 图 2 政府侧数据管理组织角色分布........................................................................ 9 图 3 一体化集约化资源管理体系总体架构.......................................................... 12 图 4 数据目录的运营运维管理要点...................................................................... 15 图 5 数据治理人员划分.......................................................................................... 17 图 6 构建数据应用服务.......................................................................................... 18 图 7 全国一体化共享交换体系全局视图.............................................................. 20 图 8 技术演进路线示意.......................................................................................... 22 图 9 数据算力协同建设.......................................................................................... 22 图 10 全国数据标准化技术委员会........................................................................ 23 图 11 政务数据安全管理核心主体及其关键环节.................................................25 图 12 GDMM 评估模型总体框架...........................................................................27 图 13 一体化政务大数据体系建设的五大成熟度等级及其特征........................ 28 图 14 政务大模型应用能力成熟度总体架构........................................................ 30 表 目 录 表 1 一体化政务大数据体系总体建设目标和基本要素........................................ 6 表 2 各省级行政区数据部门成立情况.................................................................. 10 表 3 2024 年以来各省级行政区政务数据相关文件发布情况..............................11 1 一、一体化政务大数据体系建设总体概述 （一）一体化政务大数据体系概念内涵 2022 年 9 月，国务院办公厅印发《全国一体化政务大数据体系 建设指南》，给出了全国一体化政务大数据体系的总体定义，即：全 国一体化政务大数据体系包括三类平台和三大支撑。三类平台为 “1+32+N”框架结构，“1”是指国家政务大数据平台，“32”是指 31 个省 （自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团统筹建设的省级政务数据平 台，“N”是指国务院有关部门的政务数据平台，三大支撑包括管理机 制、标准规范、安全保障三个方面。狭义上来说，一体化政务大数据 体系指的是各地方、各行业统筹推进政务数据一体化、体系化建设思 路，通常包含底座平台建设、配套支撑体系建设、互联互通规划、应 用场景建设等相关维度，是我国数据基础制度的重要内容。 （二）一体化政务大数据发展政策背景 政务大数据的发展与演进与政府侧的职能变更、管理服务模式变 更及我国信息化发展进程等因素息息相关，可主要概括为政务信息化 建设、共享交换、共享整合和一体化四个主要发展阶段。 从政务信息化建设到共享交换，政府侧在管理模式、技术资源、 数据资源等方面逐步探索并完成经验积累。随着政府职能定位逐步由 行政管理向服务型政府转变，公共服务部门开始依托在线模式提供政 务服务，面对信息系统分散带来的重复采集和数据质量等问题，地方 尝试依托于政务云统一整合并存储各部门数据资源，并融合运用数据 库、大数据引擎推进数据初阶治理。随着跨区域、跨行业数据需求的 2 日益增长，国家层面亦推进国家数据共享交换平台及国家政务服务平 台数据交换通道建设，为各地区各部门与国家平台间政务、监管数据 的共享交换提供通道，为政策制定和决策提供数据支持。 从共享整合到一体化建设，开启了以政务数据为重要枢纽的现代 化协同治理新模式。伴随着各地方数据管理部门的陆续成立，政务数 据共享协调机制日益完善，各部门以数据为纽带紧密推进组织协作， 大幅提高了政务服务的效率和便捷性，并在疫情防控、卫健、公安、 交通等多个领域展现出大数据助力应急管理、促进履职能力建设方面 的潜在价值。国家层面亦推进全国一体化政务数据共享枢纽建设，构 建起覆盖国务院部门、31 个省(区、市)和新疆生产建设兵团的数据共 享交换体系。随着政务数据平台承载数据量的不断增加、数据治理任 务复杂度不断增长，数据安全成为关切要点，各地方、各行业开始探 索运用人工智能、区块链等技术进一步降低数据治理难度、提高数据 安全性。各地方、行业建立健全政务数据管理制度体系建设，推进项 目、服务、算力、安全、标准等一体化建设管理，政务数据一体化建 设管理模式初步形成。 （三）一体化政务大数据体系建设意义 一体化政务大数据体系建设助力政府信息化建设集约化一体化。 数据作为信息化系统建设的核心价值载体，能否产生新数据、带来新 价值已成为各地方判定信息化项目能否通过立项审批的重要依据，以 “数据资源总账本”为纲能够在一定程度上避免项目的重复建设无效 建设，助力算力、平台等信息化项目集约化一体化管理。 3 一体化政务大数据体系建设是实践全国数据“一本账”的重要举 措。《国家数据基础设施建设指引》提出要形成全国数据“一本账”， 数据目录一体化是一体化政务大数据体系建设的核心任务，借助政务 数据目录治理工作试点，有助于促进政务数据“全量归集”实现政务数 据跨地区、跨部门、跨层级的共享应用 一体化政务大数据体系是国家数据基础设施的重要底座。《国家 数据基础设施建设指引》指出，行业、区域数据基础设施是国家数据 基础设施的核心主体。政务数据平台作为区域基础设施的重要底座， 为各地方、各行业间推进政务数据采集、汇聚、传输、加工等体系化 建设提供底座基础，是推进公共数据流通利用的重要前提与基础。 4 二、一体化政务大数据体系建设总体视图 2024 年中国信通院联合产业界共同推进《一体化政务大数据体 系能力成熟度评估模型》（GDMM）标准框架的编制工作，从基础 保障、统筹管理一体化、数据目录一体化、数据资源一体化、数据服 务一体化、共享交换一体化、算力设施一体化、标准规范一体化、安 全保障一体化等 9 个维度归纳各地方、各行业政务数据一体化建设与 管理总体能力，并从组织机制、平台工具、运营管理、应用创新、安 全管理五类发展要素出发提炼出一体化政务大数据体系建设过程中 的核心发展方向，以五大能力成熟度等级为参考基线，助力各地方、 各行业结合当前发展阶段递次推进信息化项目一体化整合管理。 图 1 一体化政务大数据体系总体视图 （一）建设目标 《全国一体化政务大数据体系建设指南》提出了如下建设目标： 到 2025 年，全国一体化政务大数据体系更加完备，政务数据管理更 5 加高效，政务数据资源全部纳入目录管理。通过深化数据目录治理和 数据直达基层实践，一体化政务大数据体系建设将持续赋能数字政府 建设和城市数字化转型。其中，重点建设目标如下。 一是完善政务大数据管理体系，建立健全政务数据共享协调机制。 加强政务数据供需对接，优化审批流程，推动政务数据属地返还，探 索利用多种手段按需回流数据，支撑地方数据资源深度开发利用。二 是建立全量覆盖、互联互通的高质量全国一体化政务数据目录。按照 本部门“三定”规定，梳理权责清单和核心业务，建立“目录一数据一 系统”关联关系，推进本地区政务数据目录与上级政务大数据平台目 录的同步更新。三是强化政务大数据全生命周期质量控制，推进数据 资源一体化归集治理。按需推进公共数据社会数据归集，建立完善的 数据质量反馈整改责任机制和激励机制，提升政务数据的准确性、完 整性和一致性。四是推进共享渠道整合，助力跨部门跨地域跨层级数 据流通共享。按需建设政务数据实时交换系统并接入交换体系，形成 安全稳定、运行高效的数据供应链，以应用为牵引，提升数据资源使 用效益。五是加强基础能力建设和应用创新力度，深化数据开发利用 与应用服务。推进政务数据服务总门户、大数据综合分析应用等业务 持续完善，积极探索数据开放技术创新，引入市场化主体推进数据资 源开发利用。六是完善政务数据算力管理措施，提升政务云资源管理 运营水平。建立云资源一体化运营管理、政务云资源统一调度机制， 建设政务大数据平台灾备设施，打造异构计算能力，构建新型数据分 析管理能力。七是编制全面兼容政务大数据标准规范体系，强化标准 6 实施管理。建立国家政务大数据标准体系建设路线图及工作机制，推 进开展政务大数据标准宣贯，常态化开展标准实施应用评估。八是加 强数据全流程管理，构建三位一体政务数据安全保障体系。建立健全 数据安全组织管理体系、数据安全制度规范体系，完善数据安全运行 监管机制。围绕政务数据平台，保障共享服务安全，全面管控数据处 理与开发利用过程的数据安全风险。 （二）建设维度 为实现一体化政务大数据体系总体建设目标，建议从组织机制、 技术、运营、应用、安全等 5 大要素出发，推进组织保障机制设计， 规划相关技术能力建设，配套以运营管理和安全管理体系支撑，赋能 政务行业应用创新。各部分具体内涵和要义如下。 表 1 一体化政务大数据体系总体建设目标和基本要素 建设目标/基本要素 组织机制 平台工