2025国资国企穿透式监管白皮书-金蝶

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2 前言 在国民经济发展格局中，国有企业始终扮演着不可替代的关键角色——作为国民经 济“顶梁柱”，国企掌控能源、交通、通信等关键领域，是国家经济命脉的核心支柱； 作为经济稳定“压舱石”，国企通过逆周期投资与重大工程实施平抑市场波动，在经济 周期中发挥稳定器作用；作为创新驱动“主力军”，国企承担基础研究和技术攻关重任， 在重点战略领域实现核心技术突破；作为国家战略“执行者”，国企深度参与“一带一 路”建设、乡村振兴等国家战略，在全球产业合作与区域协调发展中发挥引领作用。 当前，国资监管和国企企业改革正步入深化提升的关键阶段。随着“管资产”向“管 资本”转型的深入推进，如何实现国有资本的高效监管与价值创造，成为新时代国资管 理的核心命题。这一转型背景下，传统监管模式面临多重挑战：国企业务跨区域、跨层 级、跨行业特征显著，股权结构复杂；国有资本运作呈现多元化趋势，风险传导路径隐 蔽；国家战略任务对资本配置效率提出更高要求。 如何穿透复杂层级精准追踪资本流向？如何实时监控风险传导链条？如何确保国 有资本在服务国家战略中实现保值增值？ 国务院国资委自 2024 年 9 月首次提出“探索推进穿透式监管”以来，通过印发专 项通知、列入重点任务、印发内控建设指引等一系列举措，加速构建全级次、全链条、 全要素的监管网络，推动国资监管从“被动响应”向“主动防控”跃迁。穿透式监管， 作为这一转型的重要保障机制，正通过数字化、智能化的手段重塑监管逻辑，为国企高 质量发展注入新动能。 本白皮书立足新发展阶段国资国企改革的核心需求，聚焦“管资本”转型背景下传 统监管模式与新时代要求不匹配的突出矛盾，系统阐释穿透式监管的背景、理论内涵、 技术支撑与实践路径，旨在为监管部门、国有企业及社会各界提供一套“可理解、可操 作、可落地”的穿透式监管体系建设的方法论与数智化平台，助力国资国企高质量发展。 目录 1 穿透式监管的背景 ................................................................................................. 1 1.1 国资监管体制和方式发展脉络 ........................................................................... 1 1.2 新时代国资监管面临的挑战 ............................................................................... 3 1.3 数智化新技术给国资监管带来的曙光 ................................................................. 6 2 什么是穿透式监管 .................................................................................................8 2.1 穿透式监管概念的提出 ...................................................................................... 8 2.2 穿透式监管的整体框架 .................................................................................... 10 2.3 穿透式监管的全新要求 .................................................................................... 13 3 构建全景视角下穿透式监管体系 ........................................................................... 16 3.1 风险驱动的智能治理 ....................................................................................... 16 3.2 全景穿透式智能监管 ....................................................................................... 27 4 穿透式监管数智化平台 ........................................................................................ 34 4.1 穿透式监管数智化平台整体架构 ...................................................................... 35 4.2 企业监管平台，AI 赋能穿透式监管 .................................................................. 38 4.3 构建业财系统，打通穿透式监管数据链 ............................................................ 41 4.4 数智赋能“三能”机制，构建人力资源穿透式监管新范式 ................................. 55 4.5 规范数据治理，打造全要素数字化平台底座 ..................................................... 65 4.6 苍穹 AI 平台，增强穿透式监管智能化 ............................................................. 70 5 如何建设穿透式监管平台 ..................................................................................... 75 5.1 穿透式监管的三种模式 ................................................................................... 75 5.2 穿透式监管的实现路径 ................................................................................... 79 国资国企穿透式监管白皮书 1 1 穿透式监管的背景 1.1 国资监管体制和方式发展脉络 新中国成立以来，我国国有资产监管体制始终与国家经济体制改革同频共振，在探 索中不断完善，逐步构建起适应社会主义市场经济要求的监管体系。尤其是改革开放以 来，随着经济体制从计划经济向市场经济转轨，国有资产的产权管理职能逐步从政府的 行政职能和一般经济管理职能中分离，国资监管体系经历了从"九龙治水"的分散管理到 国资委专业化"管资本"的转型，监管机构职责持续优化，专业性、系统性、针对性与有 效性显著提升，监管体制和方式日益契合市场化、法治化要求。这一演进过程可划分为 三个具有鲜明特征的阶段： （1）起步探索期：从放权让利到现代企业制度奠基 改革开放初期，面对计划经济体制下国有企业缺乏经营自主权、效率低下的突出问 题，国家以"放权让利"为突破口启动国企改革，逐步打破"统收统支"的传统管理模式。 1988 年，为改变国有资产分散管理的局面，国务院成立国家国有资产管理局，尝试对 国有资产实施专业化管理，但实际运行中存在"多头管理、权责不清"的问题，尚未形成 独立的国资监管体系。 1992 年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，为国资监管改革 指明方向。1993 年党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体 国资国企穿透式监管白皮书 2 制若干问题的决定》，首次提出"建立现代企业制度"的改革方向，明确国有企业要成为 "产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学"的市场主体，为国资监管从"管企业"向"管 资产"转型奠定理论基础。1998 年，国务院国有资产监督管理委员会开始探索政资分开 路径，初步实现国有资产所有权与经营权分离。逐步理顺了政府与企业的关系，为后续 专业化监管机构的成立积累了实践经验。 （2）逐步完善期：专业监管机构主导下的体系化建设 2003 年，十届全国人大一次会议决定设立国务院国有资产监督管理委员会，作为 代表国务院履行出资人职责的特设机构，标志着我国国资监管体制进入专业化、集中化 新阶段。国务院国资委的成立，彻底解决了此前“九龙治水”（即多个部门分散管理国 有资产）的弊端，实现了出资人职能的统一归口，首次从机构设置上明确了"管资产与 管人、管事相结合"的监管定位。 通过一系列改革，国资监管的专业性显著提升、系统性全面加强、针对性更加突出、 有效性明显提高，为后续深化改革奠定了坚实基础。 （3）深化改革期：以管资本为主推动职能转型 2013 年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决 定》，明确提出"完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管"的改革方向， 标志着国资监管从"管资产"向"管资本"的实质性跨越。通过国有资本投资、运营公司等 平台，以资本为纽带实现国有经济布局优化和结构调整。 2015 年，国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，首次以 国务院文件形式系统部署"以管资本为主"的任务清单，包括改组组建国有资本投资、运 国资国企穿透式监管白皮书 3 营公司，明确国有资产监管机构与两类公司的权责边界，以及推动国有资本向战略性新 兴产业、科技创新等领域集中等要求。2017 年，国务院办公厅转发《国务院国资委以 管资本为主推进职能转变方案》，推动国有企业成为真正的市场主体，引导国有企业聚 焦主责主业。 2024 年 9 月，国资委首次明确要求 “探索推进穿透式监管”。开始探索和落地实 现全级次、全链条、全过程、全要素穿透。穿透式监管与从“管资产”到“管资本”的 转变存在着紧密的联系，是实现从“管资产”到“管资本”转变的重要保障。实践中， 各级国资委（办）作为国有资产的监管主体，基于风险穿透管理要求，统筹规划国资穿 透式监管体系的构建。国企作为国有资产的重要运营主体，根据穿透式监管体系的统一 规划，结合数智化转型的大背景，构建与各级国资委（办）协同的，符合企业自身的穿 透式监管要求的监管体系。 总体来看，我国国资监管体制的变迁始终围绕"处理好政府与市场关系"这一核心命 题展开，从最初的政企不分到专业化监管机构成立，再到以管资本为主推动职能转型， 每一步改革都紧扣经济体制变革的时代需求，监管方式也由传统的事后监管更多转向注 重过程的穿透式监管。为国有企业在市场经济中做强做优做大提供了坚实的制度保障。 1.2 新时代国资监管面临的挑战 在长期国资监管实践中，传统监管模式存在显著局限性——信息不对称导致监管 滞后、资本配置效率与风险防控能力不足。随着国有企业规模扩张、业务多元化（跨行 国资国企穿透式监管白皮书 4 业跨领域经营常态化）及市场经济环境复杂化（国际竞争加剧、金融工具创新），这些 局限性日益凸显，具体表现为以下监管突出问题： （1）监管覆盖存在盲区：监管层级穿透力不足。国有企业集团普遍呈现“总部－ 二级－三级－四级及以下”的多级架构，传统监管手段集中于集团总部和一级子公司（如 重点骨干企业），但对三级以下基层单位（如区域分公司、项目公司、三级控股企业） 的运营状况（如具体业务执行、资金使用细节、日常风险事件）掌握有限，大量微观层 面的经营风险难以被及时发现。 （2）监管方式滞后于市场发展：传统手段与新型业务需求脱节。依赖年度/季度财 务报表审查和定期现场检查（如每年 1～2 次常规巡检），属于“结果导向”的滞后性 监管，无法对混合所有制改革、跨境投资（如海外并购中的政治风险、汇率波动风险）、 供应链金融等新型业务的风险（如估值偏差、资金链断裂）进行事前预判与过程控制。 （3）数据真实性存疑：监管报表数据主要由企业自行填报（如财务数据、投资进 度、风险指标），缺乏第三方验证机制，企业可能为规避监管（如隐藏亏损、虚增利润） 人为调整数据；同时，填报工作依赖人工汇总（如子公司层层上报至集团再提交监管机 构），流程繁琐且耗时，导致数据的实时性和准确性无法保障。 （4）复杂交易难穿透：面对金融资本与产业资本深度融合的产融结合趋势（如国 企通过设立产业基金、开展股权投资、发行资产证券化产品等方式参与资本市场），现 有监管框架难以识别复杂交易结构（如多层嵌套的融资安排、关联交易链条中的隐蔽利 益输送），无法穿透至底层资产评估真实风险。 国资国企穿透式监管白皮书 5 （5）复杂业务风险难识别：当企业参与金融衍生品交易、跨境投融资等复杂业务 时，传统手段（如依赖企业定期报送风险敞口数据）难以及时捕捉市场波动引发的连锁 风险，更无法阻断风险传导链条（如子公司衍生品亏损导致母公司信用评级下降）。 （6）关联失控交易：部分企业通过虚构交易（如与关联方签订虚假购销合同）、 高价采购/低价销售（向关联方输送利润）、交叉持股（通过多层股权结构掩盖利益输 送）等方式进行利益输送，但由于监管对关联交易的事前审批（如交易必要性审核）、 事中监控（如交易价格公允性比对）、事后追溯（如资金流向追踪）机制不健全，此类 行为未能得到有效遏制。 （7）技术赋能水平偏低，数据孤岛严重：国有企业内部各业务系统（如财务系统、 投资系统、采购系统、资产管理系统）分散建设且标准不统一（如数据格式、统计口径 差异），导致监管信息分散在多个孤立平台中，无法实现实时共享。缺失深度分析，传 统统计手段（如人工汇总报表、抽样检查）难以对海量经营数据（如日均交易流水、供 应链上下游协同数据、客户信用记录）进行深度挖掘，无法通过关联分析（如资金异常 流动与关联交易的关联性）识别潜在风险；基于大数据的风险预警模型（如预测债务违 约概率、评估投资风险）应用不足，监管决策仍依赖经验判断而非数据支撑。 上述问题共同指向传统国资监管体系的核心矛盾：监管手段与国企发展实际严重 脱节。层级穿透不足导致微观风险失控，方式滞后难以应对市场创新，风险防控失效放 大隐患，技术短板制约精准决策等等。这些监管层面的突出问题，亟须通过穿透式监管 改革与制度创新（如分类监管细化、协同机制完善）系统性解决。 国资国企穿透式监管白皮书 6 1.3 数智化新技术给国资监管带来的曙光 在数字化浪潮席卷全球的今天，以 5G、云计算、人工智能为代表的新一代信息技 术正以裂变式创新深度重构经济社会运行逻辑——数据成为关键生产要素，算法驱动决 策优化，万物互联重塑产业生态。在此背景下，国资监管领域正迎来前所未有的数字化 转型机遇：一方面，国有企业加速布局智能制造、数字经济等战略性新兴产业，业务形 态日趋复杂多元；另一方面，国有资本运作呈现跨区域、跨层级、跨行业的特征，传统 监管模式面临"数据孤岛""信息滞后""风险隐蔽"等挑战。正是这样的时代背景，使得新一 代信息技术成为破解国资监管难题、推动穿透式监管升级的核心驱动力，为构建"实时、 动态、智能"的新型监管体系提供了全新的方法论和技术支撑。 云计算技术：提供弹性计算和海量数据存储能力，支撑穿透式监管平台的高效运行。 通过云平台整合多源数据（如财务、投资、资产数据），实现跨部门、跨层级的数据共 享与协同分析数据整合与分析： 数据平台：汇聚多源数据，如财务、业务、交易等数据，并进行清洗、转换和标准 化处理，运用大数据分析技术，挖掘数据中的关联关系和潜在风险，例如通过分析企业 的资金流向、交易频率等数据，识别异常交易行为。 人工智能与机器学习：利用 AI 技术构建智能分析模型，对数据进行深度学习和分 析，实现风险预警、异常检测等功能。例如，通过机器学习算法对历史数据进行训练， 构建风险预测模型，提前预测可能出现的风险事件。 国资国企穿透式监管白皮书 7 区块链技术：借助区块链的分布式账本和智能合约特性，实现数据的不可篡改和实 时共享，确保监管数据的真实性和完整性，同时可以通过智能合约自动执行监管规则， 提高监管的效率和准确性。 可视化技术：通过构建可视化界面，将复杂的数据和分析结果以直观的图表、图形 等形式展示出来，帮助监管人员快速理解数据背后的含义，例如构建企业资金流向图、 业务关联图等，清晰呈现资金和业务的流转情况。 新一代信息技术与国资监管的深度融合，正在重塑传统监管模式的底层逻辑——云 计算与数据平台解决“数据整合”难题，人工智能与机器学习实现“风险智能预判”， 区块链保障“数据真实可信”，可视化技术推动“决策直观高效”。这些技术的协同应 用，不仅能够穿透企业层级壁垒（掌握全级次子公司运营细节）、穿透业务链条（追踪 资金与交易的真实路径）、穿透数据壁垒（消除信息孤岛与滞后性），更推动国资监管 从“事后检查”转向“实时监控”、从“人工判断”转向“智能决策”、从“局部覆盖” 转向“全域管控”，最终构建起适应数字经济时代要求的“实时、动态、智能”新型监 管体系，为国有资本保值增值与国家战略目标实现提供坚实保障。 国资国企穿透式监管白皮书 8 2 什么是穿透式监管 国资国企作为国有资产的管理者和经营者，对国有资产的监管一直是国资国企的重 要任务，随着人工智能的快速发展，国有资产监管内容和方式迈入穿透式监管的新阶段。 2.1 穿透式监管概念的提出 从“国资监管”到“穿透式监管”概念的提出，是在新技术快速发展的条件下，国 资委在 2024 年 9 月，首次明确要求“探索推进穿透式监管”以来，逐步完善成熟“穿 透式监管”的概念与内涵。 2024 年 9 月国务院国资委发文首次明确要求，加快国资国企在线监管系统建设和 实用化水平提升，对于“三重一大”等重大事项，探索推进穿透式监管，强化董事会监 督作为出资人监督重要延伸作用，用好企业内部各类监督力量，既“放得活”又“管得 住”，持续推动监管向基层企业延伸、向境外企业延伸。 2024 年 11 月 12 日，地方国企改革和监管工作视频会议中，中共中央政治局委员、 国务院副总理张国清指出，要坚持问题导向，强化覆