金蝶：国资国企穿透式监管白皮书_第二版-20251118

微信扫码，打开到小程序

国资国企穿透式监管白皮书 国资国企 穿透式监管白皮书 （第二版） 金蝶软件（中国）有限公司 上海国家会计学院 2025年10月 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 国资国企穿透式监管白皮书 白皮书编委会 主 编： 赵燕锡 刘勤 副主编： 马兴旺 薛峰 张鄂豫 张田彤 赵治国 专家委员会：宛涛 刘丹彤 安秋 蔡雪 商薇 编 审： 张文铭 樊凯 常旭 梁韵诗 李向华 李子昂 编 写： 孙洪 丁红亮 杨玉彬 马霜降 肖远明 刘宛青 付育娟 刘俊珺 吴耿壕 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 国资国企穿透式监管白皮书 前言 在国民经济发展格局中，国有企业始终扮演着不可替代的关键角色——作为国民经济 “顶梁柱”，国企掌控能源、交通、通信等关键领域，是国家经济命脉的核心支柱；作为 经济稳定“压舱石”，国企通过逆周期投资与重大工程实施平抑市场波动，在经济周期中 发挥稳定器作用；作为创新驱动“主力军”，国企承担基础研究和技术攻关重任，在重点 战略领域实现核心技术突破；作为国家战略“执行者”，国企深度参与“一带一路”建设、 乡村振兴等国家战略，在全球产业合作与区域协调发展中发挥引领作用。 当前，国资监管和国有企业改革正步入深化提升的关键阶段。随着“管资产”向“管 资本”转型的深入推进，如何实现国有资本的高效监管与价值创造，成为新时代国资管理 的核心命题。这一转型背景下，传统监管模式面临多重挑战：国企业务跨区域、跨层级、 跨行业特征显著，股权结构复杂；国有资本运作呈现多元化趋势，风险传导路径隐蔽；国 家战略任务对资本配置效率提出更高要求。 如何穿透复杂层级精准追踪资本流向？如何实时监控风险传导链条？如何确保国有资 本在服务国家战略中实现保值增值？ 国务院国资委自2024年9月首次提出“探索推进穿透式监管”以来，通过印发专项通 知、列入重点任务、印发内控建设指引等一系列举措，加速构建全级次、全链条、全要素 的监管网络，推动国资监管从“被动响应”向“主动防控”跃迁。穿透式监管，作为这一 转型的重要保障机制，正通过数字化、智能化的手段重塑监管逻辑，为国企高质量发展注 入新动能。 本白皮书立足新发展阶段国资国企改革的核心需求，聚焦“管资本”转型背景下传统 监管模式与新时代要求不匹配的突出矛盾，系统阐释穿透式监管的背景、理论内涵、技术 支撑与实践路径，旨在提供一套“可理解、可操作、可落地”的穿透式监管体系建设的方 法论与数智化平台，助力国资监管体系建设与国企高质量发展。 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 国资国企穿透式监管白皮书 目录 1 穿透式监管的背景 .......................................................................................... 1 1.1 国资监管体制和方式发展脉络 .................................................................... 1 1.2 新时代国资监管面临的挑战 ....................................................................... 3 1.3 数智化新技术给国资监管带来的曙光 ....................................................... 4 2 什么是穿透式监管 .......................................................................................... 7 2.1 穿透式监管概念的提出 ............................................................................... 7 2.2 穿透式监管的整体框架 ............................................................................... 9 2.3 穿透式监管的全新要求 ............................................................................. 12 3 穿透式监管风险防控能力建设 ....................................................................... 14 3.1 十一项风险问题剖析，建立风险前置思维 ............................................. 14 3.2 十一项风险问题模型，精准绘制风险体征图 ......................................... 18 3.3 风险问题监管，全程可控可追溯 ............................................................. 23 4 穿透式监管数智化平台 ................................................................................. 24 4.1 穿透式监管数智化平台整体架构 ............................................................. 24 4.2 企业监管平台，精准聚焦穿透分析 ......................................................... 26 4.3 业财融合，打通穿透式监管数据链 ......................................................... 28 4.4 业务数智化，实现企业管理创新转型 ..................................................... 34 4.5 “三能”机制：数智赋能人力资源穿透式监管新范式 ......................... 38 4.6 平台+数据治理，赋能穿透式监管智能化 ............................................... 47 5 如何建设穿透式监管平台 .............................................................................. 51 5.1 穿透式监管的三种模式 ............................................................................. 51 5.2 穿透式监管的实现路径 ............................................................................. 55 结语 .............................................................................................................. 60 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 国资国企穿透式监管白皮书 1 1 穿透式监管的背景 1.1 国资监管体制和方式发展脉络 新中国成立以来，我国国有资产监管体制始终与国家经济体制改革同频共振，在探索 中不断完善，逐步构建起适应社会主义市场经济要求的监管体系。尤其是改革开放以来， 随着经济体制从计划经济向市场经济转轨，国有资产的产权管理职能逐步从政府的行政职 能和一般经济管理职能中分离，国资监管体系经历了从"九龙治水"的分散管理到国资委专 业化"管资本"的转型，监管机构职责持续优化，专业性、系统性、针对性和有效性显著提 升，监管体制和方式日益契合市场化、法治化要求。这一演进过程可划分为三个具有鲜明 特征的阶段： （1）起步探索期：从放权让利到现代企业制度奠基 改革开放初期，面对计划经济体制下国有企业缺乏经营自主权、效率低下的突出问题， 国家以"放权让利"为突破口启动国企改革，逐步打破"统收统支"的传统管理模式。1988年， 为改变国有资产分散管理的局面，国务院成立国家国有资产管理局，尝试对国有资产实施 专业化管理，但实际运行中存在"多头管理、权责不清"的问题，尚未形成独立的国资监管 体系。 1992年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，为国资监管改革指 明方向。1993年党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若 干问题的决定》，首次提出"建立现代企业制度"的改革方向，明确国有企业要成为"产权清 晰、权责明确、政企分开、管理科学"的市场主体，为国资监管从"管企业"向"管资产"转型 奠定理论基础。1998年，国家国有资产管理局开始探索政资分开路径，初步实现国有资 产所有权与经营权分离，逐步理顺了政府与企业的关系，为后续专业化监管机构的成立积 累了实践经验。 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 国资国企穿透式监管白皮书 2 （2）逐步完善期：专业监管机构主导下的体系化建设 2003年，十届全国人大一次会议决定设立国务院国有资产监督管理委员会，作为代 表国务院履行出资人职责的特设机构，标志着我国国资监管体制进入专业化、集中化新阶 段。国务院国资委的成立，彻底解决了此前“九龙治水”（即多个部门分散管理国有资产） 的弊端，实现了出资人职能的统一归口，首次从机构设置上明确了"管资产与管人、管事相 结合"的监管定位。 通过一系列改革，国资监管的专业性显著提升、系统性全面加强、针对性更加突出、 有效性明显提高，为后续深化改革奠定了坚实基础。 （3）深化改革期：以管资本为主推动职能转型 2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 ，明确提出"完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管"的改革方向，标志 着国资监管从"管资产"向"管资本"的实质性跨越。通过国有资本投资、运营公司等平台，以 资本为纽带实现国有经济布局优化和结构调整。 2015年，国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，首次以国 务院文件形式系统部署"以管资本为主"的任务清单，包括改组组建国有资本投资、运营公 司，明确国有资产监管机构与两类公司的权责边界，以及推动国有资本向战略性新兴产业、 科技创新等领域集中等要求。2017年，国务院办公厅转发《国务院国资委以管资本为主 推进职能转变方案》，推动国有企业成为真正的市场主体，引导国有企业聚焦主责主业。 2024年9月，国资委首次明确要求“探索推进穿透式监管”。开始探索和落地实现全 级次、全链条、全过程、全要素穿透。穿透式监管与从“管资产”到“管资本”的转变存 在着紧密的联系，是实现从“管资产”到“管资本”转变的重要保障。实践中，各级国资 委（办）作为国有资产的监管主体，基于风险穿透管理要求，统筹规划国资穿透式监管体 系的构建。国企作为国有资产的重要运营主体，根据穿透式监管体系的统一规划，结合数 智化转型的大背景，构建与各级国资委（办）协同的，符合企业自身穿透式监管要求的监 管体系。 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 国资国企穿透式监管白皮书 3 总体来看，我国国资监管体制的变迁始终围绕"处理好政府与市场关系"这一核心命题 展开，从最初的政企不分到专业化监管机构成立，再到以管资本为主推动职能转型，每一 步改革都紧扣经济体制变革的时代需求，监管方式也由传统的事后监管更多转向注重过程 的穿透式监管。为国有企业在市场经济中做强做优做大提供了坚实的制度保障。 1.2 新时代国资监管面临的挑战 在长期国资监管实践中，传统监管模式存在显著局限性——信息不对称导致监管滞后、 资本配置效率与风险防控能力不足。随着国有企业规模扩张、业务多元化（跨行业跨领域 经营常态化）及市场经济环境复杂化（国际竞争加剧、金融工具创新），这些局限性日益 凸显，具体表现为以下突出监管问题： （1）监管覆盖存在盲区：监管层级穿透力不足。国有企业集团普遍呈现“总部－二 级－三级－四级及以下”的多级架构，传统监管手段集中于集团总部和一级子公司（如重 点骨干企业），但对三级以下基层单位的运营状况掌握有限，大量微观层面的经营风险难 以被及时发现。 （2）监管方式滞后于市场发展：传统手段与新型业务需求脱节。依赖年度/季度财务 报表审查和定期现场检查，属于“结果导向”的滞后性监管，无法对混合所有制改革、跨 境投资（如海外并购中的政治风险、汇率波动风险）、供应链金融等新型业务的风险（如 估值偏差、资金链断裂）进行事前预判与过程控制。 （3）数据真实性存疑：监管报表数据主要由企业自行填报，缺乏第三方验证机制， 企业可能为规避监管（如隐藏亏损、虚增利润）而人为调整数据；同时，填报工作依赖人 工汇总（如子公司层层上报至集团再提交监管机构），流程繁琐且耗时，导致数据的实时 性和准确性无法保障。 （4）复杂交易难穿透：面对金融资本与产业资本深度融合的产融结合趋势，现有监 管框架难以识别复杂交易结构（如多层嵌套的融资安排、关联交易链条中的隐蔽利益输送） ，无法穿透至底层资产评估真实风险。 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元15874207288 许济元1587420728