数字政府建设发展研究报告（2025年）-中国信通院-252页

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Ing 中国信息通信研究院泰尔终端实验室 中国信息通信研究院政策与经济研究所 中国信息通信研究院政务服务中心 2025年12月 数字政府建设发展研究报告 (2025 年) --擘画“十五五”时期数字政府集约高效建设新图景 版权声明 本报告版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。 转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应 注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本 院将追究其相关法律责任。 前 言 “十四五”期间，我国数字政府建设进入“快车道”，加速迈入 提质增效新阶段。随着数字技术深度融入政务领域各环节，政府运行 机制与社会治理模式不断革新，政务服务、行政效能和协同监管水平 持续提升，对统筹统建、资源整合、标准统一和能力复用提出更高要 求，加强数字政府集约化建设成为“十五五”时期数字政府高质量发 展的必然要求。 近年来，党和国家不断对数字政府集约化建设提出更高要求。 《关 于防治“指尖上的形式主义”的若干意见》和《整治形式主义为基层 减负若干规定》要求加强对政务移动互联网应用程序的规范管理；修 订后的《党政机关厉行节约反对浪费条例》强调政务服务相关设施不 得华而不实、铺张浪费；《国务院办公厅关于健全“高效办成一件事” 重点事项常态化推进机制的意见》指出要坚持集约高效、整体规划， 坚决防治和纠正政务服务中的“面子工程”；《政务领域人工智能大 模型部署应用指引》明确应以统筹集约的方式开展政务领域人工智能 大模型部署。为贯彻落实党和国家相关决策部署，加快提升我国数字 政府集约化建设水平，中国信通院组织撰写本研究报告，旨在围绕“十 五五”时期我国数字政府集约化建设的发展要求，深入阐释内涵价值， 系统构建总体推进路径，明确重点领域攻坚方向，识别梳理现实困境， 并提出未来发展建议，以期为相关部门科学谋划与持续推进数字政府 集约化建设提供有益参考。 在发展趋势方面，报告立足新时期我国数字政府建设的政策要求、 转型需求与治理需要，提出加强集约化建设是“十五五”时期我国数 字政府高质量发展的必然方向。 在总体推进路径方面，报告在系统梳理数字政府框架结构和全面 总结实践经验的基础上，以差异化为核心思路，从行政层级差异、区 域发展特点、通用对象需求与重点领域任务四个维度系统构建数字政 府集约化建设的总体推进路径。 在重点领域建设方面，报告聚焦管理制度、共性能力、政务数据、 平台系统和政务服务大厅五个数字政府建设过程中，最具基础支撑性、 应用导向性和示范引领性的重点领域，提出针对不同领域对象和业务 环节的集约化建设实施策略。 在困难与挑战层面，报告结合数字政府集约化建设多元参与主体 在认知理念、体制机制、实施能力、技术基础等方面的情况，系统分 析了“不愿集约、不会集约、集而不优、集而不久”等四个层面的递 进式困境。 在未来发展层面，报告建议按照适时集约、灵活分散、融合创新、 稳妥过渡的原则，有序有度推进数字政府集约高效建设，并从强化战 略引领、聚焦重点领域、分层分类推进、完善标准体系、健全评估体 系和注重长效运维六方面提出发展建议。 在典型案例层面，中国信通院于年内面向全社会广泛征集数字政 府集约化建设实践案例，报告在附件中汇总了在数字政府各重点领域 集约化建设做法较为典型、成效较为突出、示范性较为鲜明的 32 个 典型案例。 目 录 一、趋势研判：“十五五”时期数字政府集约化建设的时代要求 ........................ 1 （一）集约化建设是引领新时期数字政府高质量发展的内在要求 ................... 1 （二）集约化建设是数字政府转型升级步入新阶段的重要路径 ....................... 4 （三）集约化建设是破除形式主义与减轻基层负担的有效手段 ....................... 5 二、内涵解构：数字政府集约化建设的概念内涵与价值意蕴 ................................ 7 （一）数字政府集约化建设的概念内涵 ............................................................... 8 （二）数字政府集约化建设的价值意蕴 ............................................................. 10 三、总体方略：数字政府集约化建设的顶层设计与推进路径 .............................. 13 （一）新时期数字政府集约化建设的总体思路与目标 ..................................... 13 （二）因行政层级而异的数字政府集约化建设路径 ......................................... 20 （三）因发展地区而异的数字政府集约化建设路径 ......................................... 22 （四）面向通用对象的一般性数字政府集约化建设路径 ................................. 25 （五）面向重点领域的针对性数字政府集约化建设路径 ................................. 29 四、领域攻坚：数字政府集约化建设的重点领域与实施策略 .............................. 31 （一）“制度”与“管理”双向互促，助推管理制度集约化 ......................... 32 （二）平台化构筑运行底座，驱动共性能力集约化 ......................................... 34 （三）以整治形式主义为基层减负为契机，推进政务数据集约化 ................. 37 （四）聚焦全生命周期管理，加快平台系统集约化 ......................................... 41 （五）顺应办事方式新变化，开启政务服务大厅新一轮集约化 ..................... 49 五、瓶颈识别：数字政府集约化建设的现实阻碍与核心挑战 .............................. 53 （一）认知滞后与制度惯性导致“不愿集约” ................................................. 53 （二）机制缺失与标准滞后导致“不会集约” ................................................. 54 （三）基础条件与能力差异导致“集而不优” ................................................. 55 （四）长效保障与生态培育不足导致“集而不久” ......................................... 56 六、擘画未来：开展面向“十五五”时期的数字政府集约高效建设 .................. 57 （一）强化战略引领，凝聚数字政府集约化建设共识 ..................................... 58 （二）聚焦重点领域，推动要素融合与系统集约 ............................................. 58 （三）分类分层推进，探索差异化集约化实施路径 ......................................... 59 （四）完善标准体系，夯实集约化高效协同基础 ............................................. 60 （五）健全评估体系，开展集约化建设闭环管理 ............................................. 61 （六）注重长效运维，构建数字政府集约化可持续格局 ................................. 62 附件：典型案例 .......................................................................................................... 64 图 目 录 图 1 国家和地方数字政府集约化建设相关政策文件词云图 ................................... 9 图 2 集约化理论下的资源投入与成果产出关系图 ................................................. 11 图 3 我国数字政府共性结构框架图 ......................................................................... 14 图 4 数字政府集约化建设的总体思路图 ................................................................. 15 图 5 新时期数字政府集约化建设的过程目标与结果目标图 ................................. 17 图 6 因行政层级而异的数字政府集约化建设路径 ................................................. 20 图 7 因发展地区而异的数字政府集约化建设路径 ................................................. 23 图 8 面向通用对象的一般性数字政府集约化建设路径 ......................................... 26 图 9 面向重点领域的针对性数字政府集约化建设路径 ......................................... 30 图 10 以集约化建设推进政务数据安全有序高效利用的三种路径 ....................... 38 表 目 录 表 1 数字政府集约化建设相关政策文件列表 ........................................................... 1 表 2 政务 APP 通用性测评指标（节选） ............................................................... 46 表 3 政务 APP 专项测评指标（节选） ................................................................... 48 数字政府建设发展研究报告（2025 年） 1 一、趋势研判：“十五五”时期数字政府集约化建设 的时代要求 当前，我国数字政府建设正迈入纵深推进的发展阶段，政策指引 更加明确，建设路径愈发清晰，方法策略持续优化，相关研究探索与 实践经验不断涌现。总体来看，新时期我国数字政府建设的政策要求、 转型需求与治理需要共同表明，加强集约化建设已成为“十五五”时 期数字政府高质量发展的必然方向。 （一）集约化建设是引领新时期数字政府高质量发展 的内在要求 党的十八大以来，党中央、国务院高度重视数字化发展，围绕加 快建设网络强国、数字中国，就加强数字政府建设作出一系列重大决 策部署，有力推动我国数字政府建设水平持续提升。如表 1 所示，通 过近年来国家层面有关数字政府集约化建设的政策文件梳理，可以看 到，集约化建设要求贯穿于数字政府建设发展的全历程，始终是推进 政务信息化、数据资源统筹化和公共服务高效化的重要原则。随着数 字政府发展不断迈入提质增效的新阶段，集约化建设在国家数字政府 建设政策体系中的地位愈发突出，相关政策文件对统筹规划、资源整 合、数据共享、平台共建等内容提出了更为明确和具体的集约化建设 要求。 表 1 数字政府集约化建设相关政策文件列表 年份 政策名称 集约化建设相关要求 2015 《促进大数据发展行动纲 要》 整合分散的数据中心资源，构建形成布局合理、 规模适度、保障有力、绿色集约的政务数据中心 数字政府建设发展研究报告（2025 年） 2 体系 2016 《“十三五”国家信息化 规划》 整合各类政府信息平台、信息系统和数据中心资 源 2017 《“互联网+政务服务” 技术体系建设指南》 按照标准化、集约化原则......建设互联网政务服 务门户；利用政务云平台资源，推动政务服务平 台集约化建设 2018 《政府网站集约化试点工 作方案》（已失效） 针对政府网站建设分散、数据不通、使用不便等 突出问题，建设基于统一信息资源库的政务网站 集约化平台 2019 《国务院关于在线政务服 务的若干规定》 建设全国一体化在线政务服务平台 2021 《“十四五”国家信息化 规划》 坚持整体集约建设数字政府 2021 《“十四五”推进国家政 务信息化规划》 加强资源集约统筹利用，实现政务信息化建设由 投资驱动向效能驱动转变 2022 《国务院关于加强数字政 府建设的指导意见》 强化系统观念，加强系统集成，全面提升数字政 府集约化建设水平 2022 《全国一体化政务大数据 体系建设指南》 整合构建标准统一、布局合理、管理协同、安全 可靠的全国一体化政务大数据体系 2023 《关于防治“指尖上的形 式主义”的若干意见》 规范政务移动互联网应用程序、政务公众账号和 工作群组管理 2024 《整治形式主义为基层减 负若干规定》 规范政务移动互联网应用程序管理 2025 《党政机关厉行节约反对 浪费条例》 政务服务相关设施不得华而不实、铺张浪费 2025 《国务院办公厅关于健全 “高效办成一件事” 重点事项常态化推进机制 的意见》 严格落实政府过紧日子要求，坚持集约高效、整 体规划，加强资产调剂共享，避免低效闲置、铺 张浪费，坚决防治和纠正政务服务中的“面子工 程” 2025 《政务领域人工智能大模 型部署应用指引》 坚持系统谋划、集约发展；政务部门应以统筹集 约的方式开展政务领域人工智能大模型部署；探 索构建“一地建设、多地多部门复用”的集约化 部署模式 来源：中国信通院根据公开政策文件整理 数字政府建设发展研究报告（2025 年） 3 其中，国务院《关于加强数字政府建设的指导意见》 （国发〔2022〕 14 号）和《党政机关厉行节约反对浪费条例》是当前阶段开展数字政 府集约化建设的重要政策指引。前者由国务院于 2022 年 6 月印发， “是我国政务信息化发展进入数字政府的新阶段后出台的第一个国 家级总体性、纲领性文件，是我国未来一段时期内数字政府建设的顶 层设计和总体方案”[1]。该文件共 10 次提及“集约”一词，将“整体 协同”作为基本原则之一，明确提出要整合构建结构合理、智能集约 的平台支撑体系，强化政务云、网络及共性应用的统筹建设与共享， 全面提升数字政府集约化建设水平。[2]后者的最新修订版由中共中央、 国务院于 2025 年 5 月发布，文件以厉行节约、反对浪费为总体要求， 对机关运行管理、资源配置和信息化建设等方面作出了系统规定，其 中第四十九条、第五十条明确提出要坚决防治和纠正政务服务中的 “面子工程”，加强信息化建设统筹规划，推进政务系统集约建设和 资源共享，防止重复建设和资源浪费，为数字政府集约化建设提供了 明确的政策依据。[3] 综上，党和国家相关政策文件已将集约化建设置于数字政府发展 的重要位置。面向“十五五”时期，各地区各部门亟需深入贯彻落实 各项政策要求，确保数字政府集约化建设落地见效、持续深化。 [1] 孟庆国，周亮，张少彤. 着力推动数字政府建设迈上进阶之路[J]. 中国网信，2024(02)：41-45. [2] 中华人民共和国中央人民政府. 国务院关于加强数字政府建设的指导意见[EB/OL]. https://www.gov.cn/ gongbao/content/2022/content_5699869.htm. 2022-6-6. [3] 中华人民共和国中央人民政府. 中共中央 国务院印发党政机关厉行节约反对浪费条例[EB/OL]. https:// www.gov.cn/zhengce/202505/content_7024130.htm. 2025-5-18. 数字政府建设发展研究报告（2025 年） 4 （二）集约化建设是数字政府转型升级步入新阶段的 重要路径 “十四五”期间，我国数字政府建设进入“快车道”，逐步从“基 础建设”的初级阶段迈向“提质增效”的转型升级阶段。各地区各部 门普遍完成了政务服务平台、政务云、网络体系、移动端服务等基础 性任务，政务信息化建设由“有没有”转向“好不好”。据中国信通 院统计，全国 31 个省（区、市）和新疆生产建设兵团均已出台数字 化相关政策规划，成立了数字化转型领导小组，以及专门的政务服务 和数据管理机构。[4]各地区各部门积极贯彻落实党中央、国务院决策 部署，数字政府建设由规划部署转向系统实施和深化应用，呈现出总 体推进、有序落地的良好态势。 在此基础上，加强数字政府集约化建设成为“十五五”时期数字 政府下一阶段转型升级的必经之路。一方面，随着“十四五”期间数 字政府基础设施和信息系统建设基本完成，支撑政府运行与公共服务 的数字化底座逐步完善，物理层面“能建、能上、能用”的问题逐步 解决，数字政府建设正进入以数据驱动、技术引领、智能协同、流程 重塑为特征的发展新阶段。另一方面，“十五五”期间，随着国家治 理体系现代化的深入推进，政务管理与服务中的跨部门业务协同、跨 层级指挥调度、跨区域联合服务等场景将不断增多，对底层数据、平 台、应用的统一性、兼容性、协同性提出更高要求。因此，如不及时 [4] 中国信通院. 数字政府建设发展研究报告 (2024 年) --新时代、新要求、新机遇下的发展形势与关键议 [R]. 2024. 数字政府建设发展研究报告（2025 年） 5 调整和优化数字政府建设方式，进一步加强统筹规划与集约部署，不 仅难以支撑业务协同深化，也无法满足人工智能、大模型、智能体等 新技术在政务领域中快速应用、集成创新的需求。 此外，随着党和政府带头过“紧日子”上升为制度化常态，公共 财政约束持续增强，数字政府建设不仅面临经费压缩、项目精简、运 维压力上升等多